A Declaração Sobre os Direitos das Pessoas
Pertencentes a Minorias Nacionais ou Étnicas,
Religiosas e Lingüísticas

Sucessora da Liga das Nações, cuja experiência em matéria de proteção às minorias se havia comprovado tão ineficaz, a Organização das Nações Unidas, em seu início de funcionamento, sentira a necessidade de se dedicar a esse delicado assunto. Previu inclusive, a criação de uma Subcomissão, subordinada à Comissão dos Direitos Humanos, especificamente voltada para proteção das minorias. Conforme já explicitado no anterior Módulo 2, essa criação não chegou-se a concretizar-se na forma originalmente contemplada, surgindo em seu lugar a subcomissão Para a Prevenção da Discriminação e a Proteção de Minorias, que pouco conseguiu fazer, nos primeiros vinte anos, sobre essa segunda vertente de sua competência – e de sua denominação.

As hesitações da nova Organização com referência ao tema, possivelmente debitadas ao fracasso de sua antecessora, evidenciaram-se na própria redação da Declaração Universal, que não incluiu nenhum Artigo particular voltado para os direitos das minorias. O Pacto Internacional Sobre os Direitos Civis e Políticos, de 1966, foi assim, o primeiro documento normativo da ONU a abrigar disposição específica sobre o tema. Com  linguagem fornecida pela Subcomissão, o Artigo 27 do pacto reza que:

Nos Estados em que haja minorias étnicas, religiosas ou lingüísticas, as pessoas pertencentes a essas minorias não poderão ser privadas do direito de Ter, conjuntamente com outros membros de seu grupo, sua própria vida cultural, de professar e praticar sua própria religião e usar a sua própria língua

A argumentação apresentada muitas vezes para as hesitações sobre o assunto era procedente. Baseava-se na dificuldade de conciliação entre as posições naturalmente assimilacionistas aos Estados do Novo Mundo, formados por populações imigrantes, e as do Estados do Velho Mundo, com grupos nacionais distintos enquistados em seus territórios nacionais, cuja proteção, em princípio, já estaria asseguradas pelo caráter universalista da Declaração dos Direitos Humanos de 1948. Não obstante, as razões mais profundas para a omissão das Nações Unidas nessa esfera acham-se claramente expostas no Prefácio de Francesco Capotorti ao seu estudo sobre minorias de 1977, primeiro e mais importante trabalho da Subcomissão – e da ONU – para a regulamentação do Artigo 27 do Pacto Internacional Sobre Direitos Civis e Políticos. Conforme por ele assinalado, qualquer regime internacional para a proteção dos direitos das minorias provoca medo e desconfianças. É visto, em primeiro lugar, como um pretexto para a interferência em assuntos internos, sobretudo quando as minorias quando as minorias têm algum tipo de vínculo nacional ou étnico com outros Estados. Em segundo lugar, porque as situações muito diferentes das minorias em estados distintos provocam ceticismo quanto à possibilidade quanto à possibilidade de se abordar a questão em instrumento jurídico de escopo mundial. Em terceiro, porque alguns Estados encaram a preservação da identidade da minorias em seu território como uma ameaça à unidade e à estabilidade doméstica. Finalmente, porque a adoção de medidas especiais de proteção a um grupo poderia conter as sementes de uma discriminação às avessas. (Esse argumento equivocado e falso tem sido levantado pelos opositores de qualquer tipo de “ação afirmativa”, quando, na verdade, o que ela se propõe é, ao contrário, assegurar as condições para que segmentos discriminados das populações consigam atingir igualdade de tratamento com relação à maioria.)

Desde 1954, a Subcomissão vinha-se preocupando com a necessidade de um termo “minoria”como pressuposto para qualquer tentativa mais profícua com vistas ao estabelecimento de normas internacionais para a sua proteção. O estudo do perito italiano, encomendado pela Subcomissão em 1971 e finalizado seis anos depois, inseria-se nesse preocupação. Para alcançar uma definição tão neutra e apolítica quanto possível, restringiu-se de CAPOTORTI aos termos do próprio Artigo 27 do Pacto de 1966. Uma minoria seria:

“um grupo numericamente inferior ao resto da população de um Estado, em posição não dominante, cujos membros – sendo nacionais desse Estado – possuem características étnicas, religiosas ou lingüísticas diferentes das do resto da população e demonstre, pelo menos de maneira implícita, um sentido de solidariedade, dirigido à preservação de sua cultura, de suas tradições, religião ou língua. (Francesco Caporti, pg 26)

A definição de Caporti não obteve consenso. Tampouco o tiveram outras tentativas no âmbito das Nações Unidas. Uma de suas recomendações, no entanto, surtiu efeito: a de que a Subcomissão sugerisse à Comissão dos Direitos Humanos a elaboração de uma declaração sobre os direitos dos membros das minorias. Um ano depois, em 1978, a Comissão estabelecia um Grupo de Trabalho, informal e aberto à participação de todos os Estados-membros, para a redação do projeto de declaração. Ele se reuniu, com pouco êxito, por mais de uma década, sempre sob a presidência de delegados da antiga Iugoslávia. Cujo interesse pelo assunto parecia uma premonição. Pois, foi, sem dúvida, a irrupção das forças de fragmentação no final da Guerra Fria, não apenas, mas de maneira particularmente virulenta, nos territórios da antiga República Federativa Socialista da Iugoslávia, que apressou o consenso no início dos anos 90. A Declaração Sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias Nacionais ou Éticas, Religiosas e Lingüísticas foi adotada pela Assembléia Geral em 18 de dezembro de 1992 (mesmo dia da adoção da Declaração Sobre os Desaparecimentos), pela Resolução 47/137.

Irmã mais nova da Declaração Sobre a Eliminação de todas as Formas de Intolerância e Discriminação Baseadas em Religião ou Crença, de 1981, a Declaração Sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias de 1992, a ela se assemelha na extensão – ou, melhor dizendo, concisão – e no espírito, mas não na linguagem e no enfoque. Em sua forma final, produto dos anos 90, nela não se registraram propriamente ressalvas contra a ingerência estrangeira, mas sim a necessidade de cooperação internacional para a proteção dos direitos das pessoas integrantes de grupos minoritários. O próprio título é “moderno”, porque dá mais relevo à noção de direitos do que à proteção contra discriminações.

O Preâmbulo, com dez consideranda, é relativamente enxuto. Registra as bases legais do documento, entre as quais, naturalmente, a Declaração de 1981 contra a intolerância religiosa, com ênfase no Artigo 27 do Pacto Internacional Sobre os Direitos Civis e Políticos. Assinala que a promoção e a proteção dos direitos pertencentes a minorias, longe de ameaçar, contribuem para a estabilidade nacional (quinto parágrafo). Elas se enquadram no marco democrático do estado de direito e aprofundam a amizade entre os povos (sexto parágrafo). O Preâmbulo louva o trabalho das agências governamentais e não-governamentais em prol das minorias (nono-parágrafo) e, para proclamar os dispositivos da Declaração, reconhece a necessidade de se aplicarem ainda mais eficientemente os instrumentos nacionais sobre direitos humanos.

Nem o Preâmbulo, nem a parte dispositiva tenta qualquer definição do termo “minorias”. Este é delimitado, porém, inclusive no título da Declaração, às minorias nacionais ou étnicas, religiosas ou lingüísticas. A referência aos direitos das “pessoas pertencentes a minorias” e não as coletividades, inteiramente acorde com a chamada visão “ocidental individualista” dos direitos humanos, não decorreu da imposição do Ocidente, no sentido ideológico-político-econômico dessa área geográfica, mas de proposta, generalizadamente aceita, feita por países da Europa Oriental Socialista, na década de 80, onde a questão das minorias nunca chegara a ser aproapriamente equacionada – e os resultados são hoje amplamente visíveis.

O Artigo 1^o estabelece a obrigação dos Estados de proteger a identidade das minorias encontradas em seus territórios, inclusive por medidas legislativas. O Artigo 2^o inverte os termos da equação para afirmar os direitos das pessoas pertencentes às minorias, inclusive por meio da participação efetiva das decisões nacionais e regionais que digam respeito aos seus interesses, da participação em associações próprias me de contatos transfonteriços com cidadãos de outros estados a elas vinculados. O Artigo 3^o dispõe essencialmente sobre a discriminação contra o indivíduo e a coletividade minoritários. O Artigo 4^o trata dos direitos culturais das minorias, envolvendo o ensino das respectivas línguas e das tradições.

O parágrafo 5^o do artigo 4^o relaciona-se mais com o Artigo 5^o do que com parágrafos precedentes. Todos eles tratam das medidas que os Estados deverão tomar, inclusive no tocante ao de planejamento político, levando em conta os interesses e a participação das pertencentes às minorias.

O Artigo 6^o  e 7^o  estimulam a cooperação internacional em matéria de minorias dentro do respeito aos direitos enunciados na Declaração.

O Artigo 8^o é dos mais importantes. Além de reafirmar a necessidade de respeito aos tratados e acordos internacionais, explicita que os direitos das pessoas pertencentes às minorias não podem ser exercidos em detrimento dos direitos normais, assegurando, contudo, que as medidas adotadas pelos Estados para garantir os direitos protegidos pela Declaração não devem ser encaradas, à primeira vista, como contrárias ao princípio da não-discriminação. A Declaração responde, assim, a uma das principais preocupações apontadas por CAPOTORTI no Prefácio a seu estudo supracitado. E responde à mais delicada de todas, por ele também apontada, a propósito de receios de manipulação intervencionista em prejuízo da unidade e estabilidade nacionais, ao afirmar, no parágrafo 4^o, que nenhum  de seus dispositivos “poderá ser interpretado no sentido de autorizar atividades contrárias aos propósitos e princípios das nações Unidas, inclusive a igualdade soberana, a integridade territorial e a independência política dos Estados”.

A Declaração arremata-se com a orientação às agências especializadas e demais organizações do sistema das Nações Unidas para que contribuam para a realização dos direitos e princípios nela enunciados.

Graças ao novo impulso ao tratamento da questão propiciado pela adoção do novo documento normativo, a Subcomissão Para Prevenção da Discriminação e Proteção as minorias decidiu, pela Resolução 1994/4, de 19 de agosto de 1994, endossada pelo ECOSOC, criar em seu próprio âmbito, a partir de 1995, um Grupo de Trabalho composto por cinco de seus membros, sendo um de cada região geográfica, sob a Presidência do perito norueguês ASBJORN EIDE, com o objetivo de promover os direitos enunciados na Declaração de 1992. Até 1996, o Grupo havia se reunido duas vezes, com ampla participação de Estados, organizações governamentais e representantes de minorias de todas as áreas do globo, na qualidade de observadores, mas com direito a intervir nos debates e de dar seu testemunho e suas opiniões sobre os problemas de maior interesse respectivo. Permanecem  as dificuldades para uma definição consensual da expressão “minorias nacionais ou étnicas, religiosas e linguísticas”, assim como são acentuadas diferenças de enfoque sobre a questão. Ainda assim, o Grupo de Trabalho representa uma novidade positiva. Tanto por manter viva a atenção das Nações Unidas para um tema antes evitado precisamente pelas suscebilidades que acarreta, como porque oferece um foro para a apresentação de queixas e reivindicações pelas próprias minorias. Conquanto seu trabalho mais relevante até agora esteja se desenvolvendo no aprimoramento de noções concentuais e no levantamento de práticas e problemas afetos ao assunto, ele não deixa de constituir também uma espécie de “órgão de implementação” não-convencional da Declaração de 1992.

É fato notório que o problema das minorias nacionais e étnicas, religiosas ou linguísticas tem sido, na escala planetária, o fator de instabilidade mais imediato do  mundo pós-Guerra Fria. As manifestações de violência interétnica nos territórios da antiga Iugoslávia, na Tchetchênia, em Ruanda e no Burundi são apenas os exemplos mais conhecidos da explosividade de que a questão tem se revestido. Diante delas qualquer texto normativo internacional se afigura anódito, senão ingênuo. Na medida, porém, em que as normas internacionais, sobretudo as adotadas por consenso, expressam uma aspiração coletiva de aprimoramento da convivência humana, a Declaração Sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias Nacionais ou Étnicas, Religiosas ou Linguísticas vale, pelo menos, como um símbolo. Símbolo que se poderia facilmente esquecer, no turbilhão da realidade quotidiana: o de que essa aspiração existe e deve ser cultivada. A alternativa a tal aspiração não seria a afirmação histórica de uma era verdadeiramente “pós-moderna”, que superaria os valores tortuosamente aplicados na modernidade iluminista. Seria sim, o retrocesso a uma pré-modernidade, agora globalizada, com tudo aquilo que a primeira já implicou, no passado, em matéria de arbitrariedade, violência e negação dos direitos humanos.

Texto da Declaração

Declaração Sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias Nacionais ou Étnicas, Religiosas e Linguísticas (1992)

A Assembléia Geral,

Reafirmando que um dos própósitos básicos das Nações Unidas proclamados na Carta é o desenvolvimento e o estímulo ao respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais de todos, sem discriminação alguma por motivos de raça, sem idioma ou religião.

Reafirmando a fé nos direitos humanos fundamentais, na dignidade e no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos dos homens e das mulheres e das nações grandes e pequenas.

Desejando promover a realização dos princípios enunciados na Carta, na Declaração Universal dos Direitos Humanos, na Convenção Para a Prevenção e Punição do Crime de Genocício, na Convenção Internacional Sobre Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, na Pacto Internacional Sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, na Declaração Sobre a Eliminação de Todas as Formas de Intolerância e Discriminação Baseadas em Religião ou Crença e na Convenção Sobre os Direitos da Criança, assim como em outros instrumentos internacionais pertinentes aprovados em nível mundial ou regional e os celebrados entre diversos Estados-membros das Nações Unidas.

Inspirada nas disposições da Artigo 27 do Pacto Internacional Sobre os Direitos Civis e Políticos relativas aos direitos das pessoas pertencentes a minorias étnicas, religiosas e linguísticas contribuem para a estabilidadde política e social dos Estados em que vivem.

Sublinhando que a promoção e a realização constantes dos direitos das pessoas pertencentes a minorias nacionais ou étnicas, religiosas ou linguísticas, como parte integrante do desenvolvimento da sociedade em seu conjunto e dentro de um marco democrático baseado no estado de direito, contribuiriam para o fortalecimento da amizade e da cooperação entre os povos e os Estados.

Considerando que as Nações Unidas têm um importante papel a desempenhar no que diz respeito a proteção das minorias.

Tendo em conta que o trabalho realizado até esta data dentro do sistema das Nações Unidas, em particular pela Comissão dos Direitos Humanos e pela Subcomissão Para Prevenção de Discriminações e Proteção das Minorias, bem como pelos órgãos estabelecidos em conformidade com os Pactos Internacionais de direitos humanos relativos a promoção e proteção das pessoas pertencentes a minorias nacionais ou étnicas, religiosas e lingüísticas.

Reconhecendo a necessidade de se aplicarem ainda mais eficientemente os instrumentos internacionais sobre os direitos humanos no que diz respeito aos direitos das pessoas pertencentes a minorias nacionais ou étnicas, religiosas e lingüísticas.

Proclama a presente Declaração Sobre os Direitos de Pessoas pertencentes a minorias nacionais ou étnicas, religiosas e lingüísticas.

Proclama a presente Declaração Sobre os Direitos de Pessoas Pertencentes a Minorias Nacionais ou Étnicas, Religiosas e Lingüísticas.

Artigo 1^o

1. Os Estados protegerão a existência e a identidade nacional ou étnica, cultural, religiosa e linguística das minorias dentro de seus respectivos territórios e fomentarão condições para a promoção de identidade.

2. Os Estados adotarão medidas aproapriadas, legislativas e de outros tipos, a fim de alcançar esses objetivos.

Artigo 2^o

1. As pessoas pertencentes a minorias nacionais ou étnicas, religiosas e linguísticas (doravante denominadas “pessoas pertencentes a minorias”) terão direito a desfrutar de sua própria cultura, a professar e praticar sua própria religião, e a utilizar seu próprio idioma, em privado e em público, sem ingerência nem discriminação alguma.

2. As pessoas pertencentes a minorias tem o direito de participar efetivamente na vida cultural, religiosa, social, econômica e pública.

3. As pessoas pertencentes a minorias terão o direito de participar efetivamente nas decisões adotadas em nível nacional e, quando cabível, em nível regional, no que diz respeito às minorias a que pertençam ou as regiões em que vivam, de qualquer maneira que não seja incompatível com a legislação nacional.

4. As pessoas pertencentes a minorias terão o direito de estabelecer e de manter as suas próprias associações.

5. As pessoas pertencentes a minorias terão o direito de estabelecer e de manter, sem discriminação alguma, contactos livres e pacíficos com os outros membros de seu grupo e com pessoas pertencentes a outras minorias, bem como contactos transfonteiriços com cidadãos de outros Estados com os quais estejam relacionados por vínculos nacionais ou étnicos, religiosos ou lingüísticos.

Artigo 3^o

1. As pessoas pertencentes a minorias poderão exercer seus direitos, inclusive os enunciados na presente Declaração, individualmente bem como em conjunto com os demais membros de seu grupo, sem discriminação alguma.

2. As pessoas pertencentes a minorias não sofrerão nenhuma desvantagem como resultado do exercício dos direitos enunciados da presente Declaração.