ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EM PORTO ALEGRE:
uma experiência exemplar no Brasil

Texto de Bernard Cassen, diretor do Le Monde Diplomatique, agosto 1998, reproduzido com o consentimento do autor.

Tradução do francês para o Gabinete do Prefeito/POA, de Maria R. Pilla, 1998.

Há 10 anos se desenvolve em Porto Alegre, Brasil, uma experiência exemplar : o orçamento participativo. Durante os mandatos de três prefeitos sucessivos do Partido dos Trabalhadores (PT), estruturas de decisão paralelas à Câmara Municipal foram implantadas, permitindo a todos os habitantes que o desejarem decidir verdadeiramente pela sua cidade. E funciona ! Sobretudo para os menos favorecidos, que encontraram aí um meio de reorientar a seu favor os recursos públicos que normalmente eram dirigidos para os bairros ricos.

Essa noite de inverno austral, as quase quinhentas pessoas que se aglomeram nos bancos da igreja de São Francisco de Assis parecem a Seleção, porém uma Seleção algo mais "européia", que contaria com quase tantos Taffarel e Dunga, os dois jogadores originários da região, que de Ronaldo e Cafu. Em pé, diante da tribuna — onde se instalaram os representantes da Prefeitura, cujo Prefeito Raul Pont em breve se somará — os candidatos das duas listas concorrentes, microfone na mão, dispõem cada um de três minutos para convencer. Estamos no bairro Lomba do Pinheiro, em Porto Alegre, capital do estado de Rio Grande do Sul, o mais meridional do Brasil, limítrofe com a Argentina e com o Uruguai, e que aqui é chamado de estado gaúcho. E a eleição visa designar os dois representantes deste setor no conselho do Orçamento Participativo (ler o artigo em anexo, "Anatomia de um poder popular"), assim como seus dois suplentes.

A atmosfera é ao mesmo tempo estudiosa e descontraída. Faixas foram desfraldadas. A metade do público grita para apoiar seus candidatos, a outra metade não os vaia. A sala está tão dividida como a população de Porto Alegre entre seus dois times de futebol: os azuis (Grêmio) e os vermelhos (Internacional), sem fazer, no entanto, com que as divisões político-futebolísticas a recorte. Após a apuração, as duas listas estão praticamente em pé de igualdade: 218 e 215 votos. Elas obterão, cada uma, um conselheiro e um suplente.

O Orçamento Participativo (OP) não é apenas um exercício de divisão das receitas e das despesas municipais pela própria população. Por causa de sua amplitude — a metrópole conta com 1,3 milhões de habitantes, no coração de uma região metropolitana de 3,3 milhões — e pelo seu método, rigoroso e evolutivo, ele constitui uma experiência de democracia direta sem equivalente no mundo.

E ela suscita o interesse dos pesquisadores e das organizações de cidadãos de numerosos países, bem como de organizações internacionais: ela foi selecionada para ser apresentada na segunda cúpula mundial das cidades da ONU, ocorrida em Istambul em 1996. No Brasil ela será uma das principais referências da campanha de Luiz Inácio "Lula" da Silva, antigo dirigente sindical metalúrgico de São Paulo e chefe histórico do Partido dos Trabalhadores (PT), que, pela terceira vez, enfrentará Fernando Henrique Cardoso, presidente atual, na eleição presidencial de 4 de outubro próximo.

O PT "tomou" a prefeitura de Porto Alegre nas eleições de 1988 com Olívio Dutra, hoje candidato ao posto de governador do Estado, e conservou — aumentando em cada escrutínio o escore do prefeito e o número de seus vereadores — em 1992 com Tarso Genro e em 1996 com Raul Pont. O "poder popular" adquiriu seus títulos de nobreza eleitoral; os cartazes e os múltiplos documentos publicados pela prefeitura saúdam este ano seu décimo aniversário com este slogan: "10 anos de OP nota 10". No entanto, não há nenhum triunfalismo na prática cotidiana do Prefeito, de seu círculo e dos responsáveis administrativos. A confiança que a população progressivamente lhes outorgou não sobreviveria a um comportamento condescendente ou ainda distante: eles estão sistematicamente na linha de frente com 21 noites de reuniões somente para a primeira e segunda rodadas do OP entre março e julho, sem contar outras numerosas reuniões. Em primeira linha, não à frente de seus eleitores, mas ao lado deles.

Então, contra quem? Contra ninguém, com exceção de algumas crises pontuais. Seria fácil — e nem sempre justificável — designar bodes expiatórios. Por exemplo, o governador do Estado, Antonio Britto, membro do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), ou o governo federal. Uns e outros, com efeito, tendo tudo o que temer de um sucesso que recai sobre o PT, não fazem nada para facilitar a tarefa da prefeitura.

Da mesma forma, as mídias poderiam facilmente ser transformadas em demônios. Os três jornais de Porto Alegre e as cadeias locais de rádio e televisão fazem um silêncio completo, salvo em editoriais hostis, sobre a realidade de uma experiência que lhes forneceria, entretanto, material para pesquisas ou reportagens substanciais. Eles não se dão sequer ao trabalho de anunciar as datas e os locais de reuniões que ocorrem em diversos setores da cidade. Não é certamente graças a elas que, segundo uma recente pesquisa, 85% dos habitantes da metrópole gaúcha conhece a existência do Orçamento Participativo e que 80% declaram que ele é "uma coisa boa".

Em vista destes dados, compreendemos que a Prefeitura recuse a postura de fortaleza assediada. Isso seria para ela considerar-se minoritária em sua casa —o que é desmentido pelos resultados eleitorais —, e sobretudo seria um ato antipedagógico: não daria para, simultaneamente, responsabilizar os cidadãos e encorajar-lhes a passividade, situando fora de seu alcance as soluções aos bloqueios que eles encontram.

A mensagem implícita é a seguinte: todos juntos, ao menos todos os que quiserem, vamos identificar os problemas a serem resolvidos, estabelecer a hierarquia das urgências e dos investimentos, examinar sua compatibilidade com os recursos disponíveis, podendo até aumentá-los com medidas fiscais redistribuindo a riqueza dos mais privilegiados para os menos favorecidos. Tal exercício não deixa nenhum espaço para a demagogia, menos ainda ao clientelismo ou à corrupção: da eleição dos delegados ao procedimento de gestão das licitações, tudo é transparente.

As necessidades — escolas, habitação, pavimentação e asfalto nas ruas, coleta do lixo, saneamento, esgotos, iluminação pública, equipamentos sociais, culturais e esportivos, transporte público, etc. — eram imensas quando Olívio Dutra assumiu seu cargo em janeiro de 1989, quando os créditos disponíveis eram praticamente inexistentes. Daí a enorme decepção daqueles que, ignorados até então pelas autoridades — salvo no momento das eleições — esperavam que tudo fosse feito, em seguida. No local onde ele faz sua campanha contra o governador licenciado, Antonio Britto, o primeiro prefeito do PT lembra esta época: "Nós herdamos uma batata quente. As primeiras assembléias convocadas nos seis setores com que a cidade contava na época, se esvaziaram ao cabo de alguns meses, porque não podíamos dar as respostas às demandas mais urgentes. Nós decidimos então parar de nos lamentar, fazer um inventário de nossos recursos em matéria de pessoal e material para atender às urgências mais gritantes, discutir as receitas fiscais, saber o quê custa quanto, etc. Nós começamos em seguida a estabelecer coletivamente prioridades, fixar critérios de atribuição dos investimentos públicos..."

Esta maneira de agir foi pouco a pouco formalizada para desembocar em mecanismos relativamente azeitados. A principal modificação consistiu em passar de seis para dezesseis o número de setores — a cidade se estende sobre 30 quilômetros — e, sobretudo, em 1994, a criação de cinco setores, chamados "temáticos", que permitem a abordagem global dos problemas de Porto Alegre. "Estes novos setores permitiram a participação de atores até então desconsiderados pela fragmentação: universitários (1), industriais e classes médias em geral", explica Tarso Genro, que os instaurou durante seu mandato. Entretanto, como não cansa de sublinhar Fernando Zacchia, vereador municipal da oposição e chefe do PMDB local, a participação dos porto-alegrenses no Orçamento Participativo é limitada: 16 mil e 500 pessoas "apenas" estiveram presentes nas reuniões do começo de março à metade de julho de 1998.

Passará de 20 mil no fim do ano, se contarmos a presença em centenas de reuniões não oficiais. E os mais implicados são aqueles que têm mais a ganhar: os meios populares, os moradores das vilas — nome local das favelas — as categorias médias inferiores. Porém, se faz melhor em algum lugar em termos não de simples consulta, mas de deliberação real ? Zacchia reconhece honestamente que não, e nos informa ao mesmo tempo que seu partido quer, também, promover a democracia participativa na escala do Estado do Rio Grande do Sul. "Pura demagogia eleitoreira", respondem os panfletos do PT...

Inverter as prioridades

O OP permitiu uma verdadeira redistribuição dos investimentos públicos em benefício das periferias onde, por exemplo, os ônibus não chegavam, até que a Prefeitura impusesse aos transportadores privados itinerários precisos através de um conjunto de regras para o funcionamento do transporte coletivo e ela própria cuida do asfaltamento das ruas. Em todos os domínios, particularmente no da habitação, a promoção dos habitantes ao estatuto dos que decidem inverteu as prioridades habituais. Dois exemplos. Em pleno centro da cidade, a vila Planetário, conjunto de casas habitadas por papeleiros, dava água na boca dos especuladores: bastaria, como é a prática corrente, enviar cães e tratores para liberar espaços destinados à construção de apartamentos de luxo ou de escritórios. A existência do OP permitiu aos moradores de serem alojados no local em casinhas de alvenaria. A vila foi então batizada Jardim Planetário.

A atual operação que está sendo feita no Cristal também é exemplar. O grupo Multiplan constrói ali um shopping center de 52 mil metros quadrados, o Big Shop. Mas a Prefeitura lhe impôs realojar previamente e às suas custas, os moradores das vilas que se encontravam no local do futuro complexo. Um primeiro grupo de 400 casinhas edificadas num outro bairro de Porto Alegre deverá ser entregue nas próximas semanas. Os delegados dos moradores da primeira vila a ser evacuada vêm cada sábado verificar o andar da obra na qual, 80 deles foram contratados. O que dá todas as garantias sobre sua conclusão... No momento em que a percorríamos, uns 30 funcionários do departamento de habitação da Prefeitura, todos muito jovens, efetuavam uma visita de campo para compreender o que significa concretamente o poder popular em ação.

Tudo isso explica a adesão ativa ou passiva da classe média, que além disto, ouvem falar bem da experiência por seus empregados — porto-alegrenses no OP. Entretanto, o prefeito atual não é o último a se perguntar sobre os problemas que ele coloca. Em primeiro lugar o da coexistência de dois poderes: de um lado a câmara de vereadores e, de outro, os fóruns de setores e o conselho do OP. Num país onde o salário mínimo mensal é de R$ 130,00 (cerca de 700 francos), explica Pont, "os conselheiros do OP, voluntários, nos dizem seguidamente : somos nós quem trabalhamos. Então, para que servem os vereadores que recebem R$ 4 500,00 por mês para não fazerem nada ?"

Como conciliar a democracia participativa com a democracia representativa, sobretudo se quisermos estendê-la de uma cidade a um Estado, ou até mesmo a todo um país?

"Nós discutimos dentro do PT, mas isto coloca questões teóricas ainda não resolvidas, ainda mais que, em outras regiões do Brasil, onde o partido acendeu ao poder municipal a reflexão é claramente menos aprofundada que aqui." De qualquer jeito : mesmo com seus limites, a experiência de Porto Alegre mostra que quando a vontade política existe, e que mulheres e homens estão dispostos a sacrificar sua pessoa em serviço do bem público, a cidadania não pode ser mais uma palavra vã.

(1) Em particular a Universidade Federal do Rio Grande do Sul, a mais importante do estado. Com a Prefeitura, outras entidades universitárias e uns vinte sindicatos, ela organizou do 13 ao 17 de julho último, seu segundo seminário internacional "Século 21. Barbárie ou solidariedade". As atas do primeiro seminário, ocorrido em 1997, acabam de ser publicadas : Globalização, neoliberalismo, privatização, sob a direção de Raul K.M. Carrion e Paulo G. Fagundes Vizentini, Editora da Universidade UFRGS, Prefeitura de Porto Alegre, CEDESP/RS, Porto Alegre, 1998, 309 páginas, sem indicação de preço.